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DEUTSCHLANDWEITE BAULANDSTUDIE

FLÄCHENSCHONEND WOHNRAUM SCHAFFEN

Lesedauer: 12 Minuten
23. Mai 2022

Die deutschlandweite Wohnungsknappheit wird seit vielen Jahren als besondere Herausforderung gesehen. Die Wohnraumoffensive der schwarz-roten Bundesregierung sollte Abhilfe schaffen. Obwohl die während der Offensive fertiggestellten Wohnungen nach Ansicht der staatlichen KfW-Förderbank tatsächlich zur Entlastung beigetragen hätten, gebe es einen ungedeckten Bedarf von 350.000 bis 400.000 Wohnungen pro Jahr. Vor allem in den wachsenden Metropolregionen bleibe „Wohnraum knapp und teuer“. Das wird auch vom Maklerhaus KAMPMEYER so gesehen. In der gesamten Metropolregion Rheinland mache sich der „enorme Nachfragedruck“ nahezu flächendeckend bemerkbar, obwohl überwiegend dort gebaut werde, wo die Bevölkerung wachse.

Die Bevölkerung der fünfzehn größten Städte Deutschlands reicht von rund 500.000 Einwohnenden in Duisburg bis weit über dreieinhalb Millionen in Berlin. Die Liste der kleinen Großstädte wird von Bochum mit rund 370.000 Einwohnenden angeführt. Insgesamt gibt es 65 weitere Städte, die – weil ihre Bevölkerung mindestens 100.000 Personen beträgt – zu den deutschen Großstädten zählen. „In fast allen deutschen Großstädten besteht seit vielen Jahren eine Wohnungsknappheit, die uns auch und besonders in Zukunft noch beschäftigen wird. Bereits im Jahr 2000 betrug der Anteil der Stadtbewohner 75 Prozent. Seitdem hat er stetig zugenommen und wird wohl auch zukünftig weiter steigen. Fehlende und extrem teure Rohstoffe erschweren es hingegen, ausreichend viele Wohnungen zu bauen.“ Roland Kampmeyer weiß aus eigener unternehmerischer Erfahrung, wie hoch die Nachfrage in Großstädten wie Köln, Düsseldorf und Bonn ist. „Urbanisierung ist nach wie vor ein Thema, das mit den Geflüchteten aus der Ukraine noch bedeutender wird. Daran wird auch der durch Corona verstärkte Trend zur Suburbanisierung nichts ändern.“ Laut einer Prognose von Statista, der Online-Plattform für Statistik, wird der Urbanisierungsgrad bis 2030 sowieso auf rund 78,6 Prozent steigen. Demnach werden der Wohnraumbedarf und die mit ihm verbundene Wohnungsnachfrage in großen deutschen Städten weiter wachsen. Den steigenden Preisen könne nicht ewig mit gesetzlichen Preisbremsen und Mietendeckeln begegnet werden. Der Königsweg läge, da seien sich laut Kampmeyer alle Beobachtenden einig, im Wohnungsbau. Horst Seehofer ließ noch Mitte des Jahres 2021 verlauten: „Nur mit ausreichend bezahlbarem Wohnraum können wir die Preisentwicklung dämpfen.“ Mit dem Nachfragedruck wächst auch die Bedeutung des Innenentwicklungspotenzials der Städte. Eine neue Studie, mit der das Bundesministerium für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen (BMWSB) das Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR) beauftragt hatte, zeigt: Das Bauland reicht aus. In den deutschen Städten existiert ein Potenzial von fast 100.000 Hektar Baufläche. Diese Studie wurde vor Kurzem von Bauministerin Klara Geywitz vorgestellt.

VERFEHLTE ZIELE

Die vorherige Bundesregierung hatte sich vorgenommen, bis zur nächsten Bundestagswahl 1,5 Millionen neue Wohnungen zu schaffen. Dieses Ziel gilt als verfehlt. Im Jahr 2018 wurden 287.000 Wohnungen fertiggestellt, ein Jahr später waren es 293.000. Bei seinem Wohngipfel im Februar 2021 erklärte der damalige Bundesminister des Inneren, für Bau und Heimat, Horst Seehofer, im vorherigen Jahr seien trotz der Corona-Pandemie 300.000 Wohnungen entstanden und im Jahr 2021 waren es dann 306.000. Macht zusammen 1.186.000 Wohnungen, unter damaligen Bedingungen würden also noch mindestens 300.000 neue Wohnungen fehlen.

IMPULSE

Das Bundesbauministerium gehörte von 2018 bis 2021 zum Bundesinnenministerium. Erst am 08. Dezember 2021 wurde es wiedergegründet. Im März 2022 stellte Klara Geywitz als Bundesministerin für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen den ersten Einzeletat seit 1998 vor: „Wir haben uns vorgenommen, die Weichen so zu stellen, dass 400.000 Wohnungen pro Jahr gebaut werden können und davon 100.000 bezahlbare, öffentlich geförderte Sozialwohnungen.“ Sie kündigte eine Erhöhung der Bundesmittel für den sozialen Wohnungsbau auf 14,5 Milliarden Euro an, von denen im Jahr 2022 zwei Milliarden Euro zur Verfügung stehen werden. Sozialer, preiswerter Wohnungsbau müsse dabei zwingend mit klimagerechtem Wohnungsbau zusammengehen. In seiner Gegenrede fragte der stellvertretende Vorsitzende der CDU/CSU-Fraktion Ulrich Lange: „Wo ist die Baukostensenkungskommission, wo sind die Fachkräfte, wo sind die Flächen und wo sind die Perspektiven für energieeffizientes Bauen?“ 50 Akteure aus Politik, Baubranche und Zivilgesellschaft waren Ende April 2020 der Einladung von Klara Geywitz gefolgt, um diese Fragen und die baupolitischen Ziele der Bundesregierung anzugehen. Das Bündnis für bezahlbaren Wohnraum aus Vertretern des Bundes, der Länder, der kommunalen Spitzenverbände und Branchenverbände sowie der Zivilgesellschaft soll einer sozialen und nachhaltigen Wohnungsbaupolitik als Plattform dienen.

NACHHALTIGKEIT

Wenn Wohnbebauung und die zu ihr gehörende Infrastruktur in Form von Straßen, Bahntrassen, Flugplätzen oder Kläranlagen ökologisch wertvolle Flächen verdrängen, sind negative Umweltfolgen und schädliche städtebauliche, ökonomische und soziale Auswirkungen unvermeidbar. Deshalb hatte sich schon die schwarz-rote Bundesregierung im Rahmen der Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie zum Ziel gesetzt, die Neuinanspruchnahme von Flächen für Siedlungen und Verkehr bis zum Jahr 2030 auf unter 30 Hektar pro Tag zu reduzieren. Im Durchschnitt der Jahre 1993 bis 2003 lag der Flächenverbrauch noch bei 120 Hektar pro Tag. Derzeit werden 50 Hektar neue Siedlungsfläche pro Tag im Außenbereich bebaut. Das sogenannte 30-Hektar-Ziel hat sehr unterschiedliche Reaktionen ausgelöst. Einige verweisen auf sozioökonomische und ökologische Folgekosten wachsender Siedlungsräume und begrüßen einen zurückhaltenderen Umgang mit Grund und Boden. Andere befürchten, dass die Verknappung baulicher Nutzflächen zu Boden- und Mietpreissteigerungen führt und damit negative wachstums- und beschäftigungspolitische Entwicklungen auslöst.

DIE BBSR-BAULANDSTUDIE

In anhaltend unübersichtlichen Zeiten werden immer wieder neue Anforderungen an die Aufnahme des Flächenbestands und an strategische Ausrichtungen gestellt. Es erscheint auf den ersten Blick ungewiss, ob der durch Pandemie und Krieg akut beeinflusste Wohnungsbedarf mittel- und langfristig durch Land- oder Stadtflucht geprägt sein wird und wie Wohnraum angesichts enormer Preissteigerungen finanziert werden kann. Corona hat zu einer eingeschränkten Mobilität geführt. Geflüchtete erhöhen den Wohnungsbedarf. Klimawandel und Extremwetter stellen den Wohnungsbau vor existenzielle Herausforderungen. Bauunternehmer befürchten, dass ihnen die eigentlich gute Auftragslage auf die Füße fällt. Während sich Städte voraussichtlich als Zentren wirtschaftlicher Aktivität und Innovation behaupten können, nimmt die Verlagerung zentral räumlicher Funktionen ins Umland zu. „Langfristig werden die Städte wieder wachsen“, prognostiziert der Leiter des Kompetenzfelds Finanzmärkte und Immobilienmärkte beim IW Prof. Dr. Michael Voigtländer im Immobilienpodcast 1a LAGE. „Auch wenn wir jetzt durch Corona eine kleine Pause haben, was das Wachstum in den Städten angeht, das wird sich wieder fortsetzen.“ Negative Auswirkungen auf die Wohnungsversorgung, auf die wirtschaftliche Prosperität und auf das Klima können vielleicht durch eine Nachfrage gerechte Identifizierung und Ausweisung von Flächen vermieden werden. Eine Voraussetzung dafür wäre eine konsequent an Innenentwicklungspotenzialen ausgerichtete Baulandmobilisierung.

INFORMATIONSQUELLEN ZUR FLÄCHENIDENTIFIKATION

Weil es keine zentrale Meldestelle für potenzielles Bauland gibt, ist für die bundesweite Planung der Bautätigkeit eine eigene Datenerhebung erforderlich. Dabei könnte ein permanenter Informationsaustausch zwischen Gutachterausschüssen und Statistischem Bundesamt in einem übergeordneten System helfen, Immobiliendaten effektiver aufzubereiten. In Grundzügen besteht bereits eine Zusammenarbeit und es wäre wünschenswert, sie im Sinne transparenterer Märkte auszubauen. Vereinzelt werden Daten gesammelt, flächendeckend sind sie allerdings nicht verfügbar, obwohl sie zum Beispiel auch für Banken wertvoll sein könnten. Die Immobilienmarktforschungsgesellschaft vdpResearch des Verbandes deutscher Pfandbriefbanken beschäftigt sich aus kreditwirtschaftlicher Sicht intensiv mit der Erfassung, Analyse, Bewertung und Prognose von Immobilienpreisen. In der Summe werden offensichtlich zunehmend Daten gesammelt. Umfassende Baupotenziale aus diesen Daten abzuleiten, ist allerdings nicht möglich. Flächenpotenziale werden in Abständen von mehreren Jahren erfasst. Zwischen der neuen Baulandstudie und der Baulandumfrage von 2006 liegt lediglich die Innenentwicklungsstudie von 2012. „Es ist an der Zeit, die Erfassung von Marktdaten durch digitale Potenzialflächen- und Immobilienregister zu modernisieren“, schlägt Kampmeyer vor. „Es ist längst nicht mehr zu verantworten, Marktinformationen, die von öffentlichem Interesse sind, zugunsten Einzelner zurückzuhalten. Diese Informationen sind gesellschaftlich wertvoll und Datenschutz bleibt auch bei höherer Markttransparenz vollständig gewahrt. Eine digitale Umfrage erscheint mir bei einem so wichtigen Thema zwar rückständig, aber immerhin besser als nichts.“

BAULANDUMFRAGE 2020

Die neue Baulandstudie, mit der das BMWSB das BBSR beauftragt hat, soll für mehr Übersicht über die im Innenbereich als Bauland verfügbaren Flächen, über die realisierbare Anzahl an Wohneinheiten und über die Deckung des Wohnraumbedarfs sorgen. Die Studie basiert auf einer Umfrage unter fast 3.000 Städten und Gemeinden, die Ende des Jahres 2020 abgeschlossen wurde. Die deutschlandweit erfassten und regional differenzierten Angaben wurden danach vom Leibniz-Institut für ökologische Raumentwicklung (IÖR) und dem Institut der deutschen Wirtschaft (IW) ausgewertet. Die Ergebnisse wurden von Cansel Kiziltepe, Parlamentarische Staatssekretärin im Bundesbauministerium, am 06.04.2022 im Ausschuss für Wohnen, Stadtentwicklung, Bauwesen und Kommunen vorgestellt.

  • Die Studie beziffert die baureifen, potenziell bebaubaren Flächen in den Städten und Gemeinden auf mindestens 99.000 Hektar.
  • Zwei Drittel sind durch die kommunale Planung für das Wohnen vorgesehen.
  • Darauf lassen sich zwischen 900.000 und rund 2 Millionen Wohnungen realisieren, bei dichterer Bebauung bis zu 4 Millionen.
  • Sowohl in den Ballungsräumen als auch in ländlichen Gebieten gibt es erhebliche Flächenpotenziale für den Wohnungsbau.
  • Immer mehr Kommunen erfassen systematisch ihre potenziell bebaubaren Flächen wie Brachflächen und Baulücken – eine wichtige Informationsgrundlage für die kommunale Baulandpolitik.

Im Jahr 2012 wären noch 165.000 Hektar baureifer, potenziell bebaubarer Flächen in Städten und Gemeinden identifiziert worden, kommentiert Voigtländer die neusten Ergebnisse. Es handle sich allerdings immer noch um 4,5 Prozent der heutigen Siedlungsfläche für Wohnen, Industrie und Gewerbe. „Oder man kann es auch umrechnen in 10 Quadratmeter pro Einwohner, die noch zur Verfügung stehen.“ Voigtländer betont die regionale Unterscheidung: „Also in den Großstädten hast du sechs Quadratmeter pro Einwohner, die noch zur Verfügung stehen, in den Landkreisen 16 Quadratmeter. In Ostdeutschland ist es deutlich mehr als in Westdeutschland, in den Flächenländern deutlich mehr als in den Stadtstaaten.“ Natürlich habe nicht jede Stadt ein gleichgroßes Potenzial. Städte wie München und Stuttgart hätten beispielsweise ganz geringe Bauflächenpotenziale. Berlin habe hingegen noch ganz viel: „Der Unterschied ist da, aber natürlich, es gibt noch reichlich Flächen, könnte man sagen und das würde eben auch locker reichen, um selbst die Bauziele zu erreichen bis 2025, die die Bundesregierung hat: 400.000 Wohnungen. Wenn wir tatsächlich zwei Millionen hier in diesen Innenentwicklungspotenzialen haben, dann könnte man rein mit dem jetzt vorhandenen Potenzial das schließen – rechnerisch, theoretisch muss man aber sagen.“ Es handle sich bei den 100.000 Hektar nur um ein Potenzial. Er zieht das Beispiel Köln-Kreuzfeld dafür heran, dass es „extrem lange“ dauern kann, bis Potenziale auch wirklich bebaut werden. Mit dem Baubeginn ist dort erst in der zweiten Hälfte der 20er-Jahre zu rechnen und mit dem Bezug der ersten von insgesamt 3.000 Wohnungen, die auf der 80 Hektar großen Fläche geplant sind, erst gegen Ende der 20er-Jahre. „Kreuzfeld veranschaulicht, wie stark sich Pläne verändern können“, stimmt Kampmeyer zu, „die Fläche ist im Planungsverlauf um 70 Prozent gestiegen. Besonders bei großen Projektentwicklungen bleibt meistens lange ungewiss, wie viele Wohnungen entstehen und erst recht wann.“

DIE GRÖSSTEN HÜRDEN

Flächenpotenziale für den Wohnungsbau werden durch die Konkurrenz anderer Nutzungsarten verringert, für die sich unter anderem die Industrie- und Handelskammer zurecht einsetzt. Weil auch Bedarf an Büro- und Gewerbeflächen besteht, sprechen gute Gründe gegen eine Umwandlung von Gewerbegebieten. Auch Interventionsmöglichkeiten von Bürgern sind sehr wichtig. Den Gefahren für ökologische Vielfalt und Artenschutz, den Lärmemissionen, der verstärkten Frequentierung auf Straßen- und Bahnverkehr, der Flächenversiegelung und den negativen Folgen für das Stadtklima müssen zumindest Ausgleichsmaßnahmen oder -flächen entgegengesetzt werden. Sinnvolle Bauvorhaben sollten dadurch aber weder über Gebühr verzögert noch gänzlich verhindert werden. Wenn gut gemeinter Widerstand, der zum Beispiel durch das Verbandsklagerecht gewährleistet ist, in einer bloßen Verhinderungsstrategie mündet, sind Verwaltung und Rechtsprechung gefordert, einen Ausgleich der gegensätzlichen Interessen zu schaffen.

Zu einer besseren Baulandmobilisierung könnte eine personelle Aufstockung von Bauämtern führen. Dabei sollte nicht außer Acht gelassen werden, dass Bauüberhänge vielerorts zunehmen. Eine größere Einschränkung der Nutzung vorhandener Potenziale geht in vielen Fällen vom Mangel an Fachkräften, wie zum Beispiel an Bauingenieuren, oder von der Rohstoffknappheit aus. Im Einzelfall werden Projektentwicklungen beispielsweise auch von Stellplatzschlüsseln eingeschränkt, die angesichts der erwünschten Nutzung des öffentlichen Personennahverkehrs, von durchdachten Mobilitätskonzepten und Fahrradmobilität überholt wirken. Zumal die Bevölkerung in urbanen Wohnlagen oft bereit ist und sogar befürwortet, auf das Auto zu verzichten. Lösungen können auch in einer modernen Gestaltung von Tiefgaragen oder im Carsharing liegen. Auch wenn alle Voraussetzungen erfüllt sind, kommt es vor, dass potenzielles Bauland aus spekulativen Beweggründen ungenutzt bleibt. Der Gesetzgeber versucht, dem Landbanking zum Beispiel durch ein Baugebot in Gebieten mit angespannten Wohnungsmärkten entgegenzuwirken, die durch die Landesregierungen bestimmt werden. Dadurch wird die Möglichkeit geschaffen, Eigentümern eine Wohnbebauung als Nutzungsart vorzuschreiben.

AUSSEN- UND INNENENTWICKLUNG

Das Innenentwicklungspotenzial von rund 100.000 Hektar Bauland scheint auf den ersten Blick auszureichen. Hinzu kommen mögliche Aufstockungen und Umnutzungen. Im März 2019 hatte der Bundestag über den Antrag „Sofortprogramm Bauflächenoffensive – Hunderttausend Dächer und Häuser Programm“ der Grünen beraten. Das Programm treibt unter anderem den Ausbau von Dachgeschossen an und geht damit gegen die Wohnungsknappheit in Ballungsräumen vor. Die Deutschlandstudie 2019 „Wohnraumpotenziale in urbanen Lagen – Aufstockung und Umnutzung von Nichtwohngebäuden“ der TU Darmstadt und des Pestel-Instituts in Hannover zeigte, dass 2,3 bis 2,7 Millionen Wohnungen in Deutschland neu entstehen könnten, wenn die vorhandenen innerstädtischen Baupotenziale intelligent und konsequent genutzt würden. Die Wissenschaftler plädierten auch für eine Offensive bei der Dachaufstockung von Wohngebäuden, deren Potenzial sie seinerzeit von 1,1 bis 1,5 Millionen Wohnungen eingeordnet haben. Die Ausschöpfung dieser Potenziale, denen allerdings in einigen Städten auch strenge Höhenkonzepte entgegenstehen, kommt auch dem 30-Hektar-Ziel der Bundesregierung entgegen. Während Innenentwicklung in kleineren Städten und Regionen mit geringem Wachstum auf jeden Fall ausreicht, sind Städte wie München, Köln oder Stuttgart auch auf die Außenentwicklung angewiesen. Die grundsätzliche Konzentration auf Innenentwicklungen wie zum Beispiel durch Verdichtung, Aufstockung oder Ersatzneubau bleibt davon unberührt. Wenn baurechtliche Satzungen oder Verordnungen pragmatisch überarbeitet werden, können viele Hemmnisse deutlich verringert werden.

WEITER DENKEN

In Zukunft werden Geflüchtete wahrscheinlich auch im Wohnungsbau eine noch größere Bedeutung erhalten. Das Forschungszentrum des Bundesamts für Migranten und Flüchtlinge (BAMF) veröffentlichte kürzlich zwei Studien zur Wohnsituation und Binnenmobilität von Geflüchteten. Am 1. Juni werden Dr. Kerstin Tanis und Johannes Weber die Ergebnisse unter dem Motto “BAMF-Forschung im Dialog” präsentieren und Fragen beantworten. 

Eine der ganz großen Herausforderungen wird es bleiben, themenübergreifend weiterzudenken, verbindliche Konzepte interdisziplinär zu entwickeln und so umzusetzen, dass dem Allgemeinwohl durch ein Maximum an Wohnqualität gedient wird. Die BBSR-Studie „Bauland- und Innenentwicklungspotenziale in deutschen Städten und Gemeinden“ ist weder mehr noch weniger als eine von vielen Voraussetzungen dafür. „Das Baulandpotenzial reicht aus. Digitalisierung beschleunigt Genehmigungsverfahren. Baukosten steigen stärker als jemals zuvor. Modulbauweise beschleunigt den Wohnungsbau, reduziert den Aufwand und Geflüchtete brauchen Wohnraum“, fasst Roland Kampmeyer die Vielfalt der Entwicklungen zusammen. Die angekündigte Novelle des Baugesetzbuchs könne den Wohnungsbau in Deutschland gleichzeitig situationsbezogen und zukunftsweisend transformieren.

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